ISW Linz , 08.06.04
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WeltbankII
Im Rahmen eines Pensionssymposiums Anfang Mai 2004 in Paris hat Robert Holzmann, Weltbankdirektor für Sozialschutz, das österreichische Pensionssystem als zu teuer kritisiert und als Hindernis für die österreichische Wettbewerbsfähigkeit bezeichnet.
Nun bestreitet niemand, dass Pensionssysteme den Änderungen in Wirtschaft und Gesellschaft angepasst werden müssen, um ihre Leistungsfähigkeit zu erhalten.
Betrachtet man diese Kritik allerdings etwas näher, so zeigt sich, dass der Vergleich mit anderen, weniger teuren Systemen deutlich hinkt.
Die öffentlichen Ausgaben für Pensionen liegen nach Holzmann in Österreich mit 14,5% vor Italien mit 13,8%, Griechenland 12,4%, Frankreich 12,2%, Deutschland 11,4% Dänemark 11,3% Portugal 10,9%, Finnland 10,8%, Belgien 9,5%, Schweden 9,2%, Spanien 8,8% Niederlande 8,3%, Luxemburg 7,4%, Großbritannien 5,3% und Irland 4,5% über denen der meisten europäischen Länder, die allerdings selber auch noch deutlich über den USA, Japan, Australien und Kanada liegen.
Hier werden Äpfel mit Birnen verglichen.
Erstens sind die Pensionssysteme in den genannten Ländern im höchsten Maße unterschiedlich, und zwar in ihrer grundlegenden Zielsetzung und damit auch in den Kosten und Leistungen des Systems.
Das österreichische Pensionssystem gehört wie die meisten europäischen Systeme zum sogenannten Bismarck-Typ, bei dem Pensionen stark an den Erwerbseinkommen orientiert sind und das Ziel einer Lebensstandardsicherung im Alter verfolgen.
Die Länder des angelsächsischen Raums (Vereinigtes Königreich, Irland, USA, Australien, etwas gemäßigter Kanada) oder die Niederlande haben mit dem sogenannten Beveridge-System ein System, das lediglich eine Mindestsicherung zur Bekämpfung der Altersarmut bieten soll. In diesen Ländern sind die Menschen gezwungen, zur Erhaltung ihres Lebensstandards eine Zusatzvorsorge zu treffen. Ein aussagekräftiger Vergleich müsste diese Zusatzvorsorge einbeziehen.
Zweitens wird in der öffentlichen Debatte in der Regel nur die Kostenseite diskutiert, d.h. der Anteil der öffentlichen Pensionsausgaben am BIP. Die Höhe der einzelnen Pensionen, die in den verschiedenen Systemen ausbezahlt werden, wird konsequent vernachlässigt. Diese Pensionen bilden aber die Einkommen, von denen die Menschen während ihres Ruhestands leben, und damit die Grundlage für ihren Lebensstandard im Alter.
In Systemen, die nur eine Mindestsicherung vorsehen, sind die Pensionen und damit auch die Aufwendungen niedriger. Umgekehrt wird es in Kenntnis elementarer mathematischer Zusammenhänge kaum verwundern, dass Systeme, deren Ziel in der Sicherung des Lebensstandards besteht, nicht nur höhere Pensionen zahlen, sondern auch höhere Aufwendungen verursachen.
Ein Vergleich der EU-Kommission zeigt dies deutlich: In Österreich, Italien und Frankreich, das sind die Länder, die üblicherweise wegen ihres „üppigen“ Pensionssystems“ attackiert werden und in denen die öffentlichen Ausgaben relativ hoch liegen (zwischen 12,1 und 14,5% des BIP) liegen auch die Pensionseinkommen mit 82 bzw. 83% der Durchschnittseinkommen wesentlich höher als im vielgelobten Vereinigten Königreich, dessen Pensionsausgaben nur 5,5% des BIP betragen, wo aber auch die Einkommen der Pensionisten lediglich 66% der Durchschnittseinkommen erreichen[1].
Mit anderen Worten und salopp formuliert: Ein Pensionist mit einer vollständigen beruflichen Karriere (vollzeitbeschäftigt, keine Lücken in den Beitragszahlungen) kann in Österreich von seiner Pension (noch) leben, während ein Pensionist im Vereinigten Königreich in jedem Fall auf eine Zusatzvorsorge angewiesen ist.
Drittens verursachen nicht nur die öffentlichen Teile des Pensionssystems öffentliche Aufwendungen; auch die privaten Säulen werden öffentlich gefördert und kosten daher Steuermittel. Wenn Holzmann fordert, dass vor allem die private und betriebliche Pensionsvorsorge steuerlich mehr gefördert werden (müssten), dann müssen diese Aufwendungen einberechnet werden.
In Irland verursacht die Förderung der privaten Säule eben so hohe Kosten wie die Aufwendungen für die erste Säule, in Australien betragen die Kosten für die öffentliche Förderung der privaten Säule 50% der Kosten der ersten Säule.
Auch in Österreich werden die neuen Produkte für die zusätzliche Altervorsorge steuerlich gefördert; es wäre nützlich, einmal auszurechnen, wie viel diese Förderung die öffentliche Hand - und damit den Steuerzahler kostet.
Im übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die öffentlichen Ausgaben in Österreich nur zum Teil aus Budgetmitteln kommen, für die Pensionen der Arbeitnehmer wird der weitaus größere Teil von den Arbeitnehmern und Arbeitgebern über Beiträge aufgebracht.
Zur Beeinträchtigung der Wettbewerbsfähigkeit durch hohe Pensionsausgaben und unterentwickelte Finanzmärkte: Die Wettbewerbsfähigkeit Europas - und insbesondere Österreichs - werde durch diese hohen Ausgaben für Pensionen und die unterentwickelten Finanzmärkte beeinträchtigt. Ein Ausgleich von Wettbewerbsnachteilen durch Abwertung sei infolge der gemeinsamen Währung nicht mehr möglich - so die Argumentation.
Wie die für ihren ausgeprägten und modernisierten Wohlfahrtsstaat bekannten skandinavischen Länder zeigen, ist dieser kein Hindernis für die globale Wettbewerbsfähigkeit: Finnland liegt im World Competitiveness Report 2003 - 2004 des World Economic Forum vor den USA an erster Stelle, Dänemark und Schweden gleich dahinter auf den Rängen 3 und 4. Österreich war bis zur Einführung des Euro immer ein Hartwährungsland - trotz des vielkritisierten Pensionssystems.
Schon näher an die eigentlichen Beweggründe für das Betreiben der Pensionsreformen kommen wir mit dem Argument, die Finanzmärkte in Europa seien unterentwickelt.
Angesichts der Erfahrungen mit den Entwicklungen auf den Finanzmärkten stellt sich allerdings die Frage, ob es für die Weltwirtschaft - und die Menschen, die ihre Pensionsvorsorge den Kapitalmärkten anvertrauen (müssen) - wirklich so gut ist, wenn die Finanzwirtschaft einen so deutlich größeren Stellenwert bekommt als die Realwirtschaft.
Auch der ungebrochene Glaube daran, dass gutentwickelte Finanzmärkte nicht nur eine kritische Säule der Marktwirtschaft sind, sondern auch „good governance“ fördern, ist angesichts der bekannten Skandale von Enron bis Parmalat eher erstaunlich.
Ebenso erstaunlich ist in diesem Zusammenhang das Argument, die Umstellung auf kapitalgedeckte Systeme sei nötig, um die Risiken der Pensionsvorsorge zu diversifizieren und damit zu verringern, wo doch die Fakten und Erfahrungen der letzten Jahre gezeigt haben, dass sich das Risiko dramatisch erhöht hat - teilweise bis zum Verlust der gesamten aufgebauten Mittel inklusive Verlust des Arbeitsplatzes (Enron et al).
Recht hat Holzmann insofern, als der im Zuge der Globalisierung forcierte Abbau von Schranken in der Weltwirtschaft die europäischen Wohlfahrtsstaaten in direkten Wettbewerb gebracht hat mit Regionen der Welt, in denen Sozial-, Arbeits- und Umweltstandards wesentlich niedriger sind als in Europa.
Und genau hier liegt das Problem: Im Zuge der Globalisierung wird eine Standortdebatte geführt, in der die europäischen Standards - und damit sind die Lebens- und Arbeitsbedingungen der Bevölkerung inklusive zukünftiger Generationen gemeint - als zu hoch und damit als Hindernis für die Wettbewerbsfähigkeit bezeichnet werden.
Daraus wird die Forderung abgeleitet, sie müssten nach unten korrigiert werden, anstatt dass man ein Programm entwerfen würde, dessen Ziel darin besteht, die Lebens- und Arbeitsbedingungen in den anderen Regionen der Welt zu verbessern. Europa muss also, wenn es seine Lebens- und Arbeitsbedingungen inklusive seiner Sozialen Sicherungssysteme erhalten will, alle Anstrengungen unterstützen, diese Standards in den übrigen Regionen der Welt anzuheben.
Die Pensionsdiskussion in Europa wird nach Ansicht der Weltbank zu sehr mit fiskalischen Argumenten geführt und beachte zuwenig die sozio-ökonomischen Veränderungen. Ein neues paneuropäisches Drei-Säulen-System sei notwendig. Im März 2004 wurde dazu die Studie von Robert Holzmann "Toward a Reformed and Coordinated Pension System in Europe: Rationale and Potential Structure" publiziert, sie ist auf der Homepage der Weltbank zugänglich: http://wbln0018.worldbank.org/HDNet/hddocs.nsf/65538a343139acab85256cb70055e6ed/566ff2a1821e0fe385256e710056a10e/$FILE/0407.pdf
Dazu ist zu bemerken, dass die Gestaltung der Pensionssysteme in der EU nach wie vor in der nationalen Kompetenz liegt und der Vorschlag eines gesamteuropäischen Systems daher relativ unrealistisch ist.
Aus dem gleichen Grund ist allerdings Holzmanns Kritik zutreffend, die Pensionsdebatte in Europa werde vor allem mit fiskalischen Argumenten geführt - zumindest was die EU-Ebene betrifft. Auf EU-Ebene werden Reformen der Sozialsysteme in erster Linie unter dem Aspekt der Budgeterfordernisse diskutiert. Dies ist durchaus problematisch, weil damit auch Veränderungen nur unter diesen Aspekten diskutiert werden, ohne dass die Auswirkungen auf die Systeme in ihrer Gesamtheit betrachtet würden, was die Gefahr unerwünschter Effekte in sich birgt.
In den osteuropäischen Ländern war es gerade die Weltbank, die die Pensionsreformen in diesen Ländern mit dem Argument der Unfinanzierbarkeit vorangetrieben hat - und dies nach dem Muster des von ihr propagierten Drei-Säulen-Modells.
In Wirklichkeit steht dahinter das Bestreben, Aufgaben und Rolle des Staates einzuschränken, privaten Akteuren mehr Raum zu schaffen und die Verantwortung für die Wechselfälle des Lebens von der Gesellschaft - Stichwort sozialer Zusammenhalt - zu den Individuen zu verlagern.
Damit einher geht eine Verlagerung der Finanzierung der Pensionen sowie des Renditerisikos auf den Finanzmärkten auf die Arbeitnehmer. Auch in Österreich plant die Regierung laut Arbeiterkammer (AK), die garantierte Mindestverzinsung bei Pensionskassen ganz abzuschaffen. Ein Entwurf der Regierungsparteien sieht vor, dass im Pensionskassenvertrag vereinbart werden kann, ob es eine Mindestverzinsungsgarantie überhaupt geben soll. Für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer heißt das: Wollen sie eine garantierte Mindestverzinsung ihres Geldes, müssen sie dafür selbst zahlen - die Pensionskassen überwälzen die Kosten dafür Cent für Cent auf die Kunden[2].
Neben der demographischen Entwicklung, die zweifellos einen entscheidenden Einfluss auf die Tragfähigkeit aller Pensionssysteme ausübt - mittlerweile hat sich auch die Weltbank der Erkenntnis angeschlossen, dass Kapitaldeckungssysteme nicht demographieresistent sind -, trägt vor allem die Prekärisierung der Arbeitsverhältnisse und die Aushöhlung der Beitragsbasis durch strukturelle Veränderungen in der Wirtschaft entscheidend zu den Finanzierungsproblemen bei. Dies ist allerdings bisher nur vereinzelt ein Thema in der Debatte. Insofern ist Holzmann recht zu geben, dass sozio-ökonomische Veränderungen in der Debatte unterbelichtet sind.
Hinsichtlich der Reformbemühungen in Österreich werden die Reformbemühungen bei den Frühpensionierungen als beachtlich, die Fortschritte bei der Harmonisierung als unzureichend, die Schaffung von Anreizen, länger zu arbeiten sowie die Schaffung und konstante Beibehaltung von steuerlichen Anreizen für die kapitalgedeckte Säule (betriebliche und private Säule) als zu wenig bezeichnet.
Weitere Informationen zu diesem Thema finden Sie im TOP-Themen Archiv und in folgenden Publikationen: